Hoofdstuk 5 bevat twee uiteenlopende paragrafen. De eerste paragraaf handelt
over de procedure van wetgeving, de tweede over verschillende onderwerpen van
bestuur.
In de eerste acht artikelen ‑ 81 t/m 88 ‑ van deze paragraaf worden de
hoofdzaken van de procedure voor het tot stand komen van wetten geregeld. Het
laatste artikel bevat enkele bepalingen inzake algemene maatregelen van bestuur
en andere vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften.
De vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten‑Generaal
gezamenlijk. De meeste wetsvoorstellen worden door de regering ingediend. Zolang
een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer aanhangig is, kan het worden gewijzigd door
de regering en ook (ingevolge het in artikel 84 opgenomen recht van amendement)
door de Tweede Kamer. De regering kan een wetsvoorstel dat bij de
Staten‑Generaal aanhangig is ook intrekken. Bij de regeling van de procedure van
wetgeving zijn de formulieren van verzending en kennisgeving en het formulier
van afkondiging niet meer, zoals in de Grondwet van voor 1983, in de Grondwet
opgenomen. Additioneel artikel XIX bevat daarvoor de overgangsbepaling dat de
inhoud van deze formulieren van kracht blijft totdat daarvoor een regeling is
getroffen. Voor sommige van deze formulieren is dit inmiddels reeds geschied.
In de Grondwet wordt wat betreft initiatiefvoorstellen onderscheid gemaakt
tussen het indienen van voorstellen van wet en het aanhangig maken daarvan.
Initiatiefvoorstellen kunnen worden ingediend door de Tweede Kamer of ‑ indien
behandeling in verenigde vergadering voorgeschreven is en de desbetreffende
regeling in de Grondwet het niet uitsluit ‑ door de verenigde vergadering
(artikel 82, tweede lid). Het recht de eventuele indiening van een
initiatiefwetsvoorstel aanhangig te maken is uitdrukkelijk toegekend aan één of
meer leden van de Tweede Kamer of van de verenigde vergadering (artikel 82,
derde lid). Zolang een initiatiefvoorstel nog niet tot stand is gekomen, dus
tijdens de parlementaire behandeling, kan het door degenen die het aanhangig
gemaakt hebben worden gewijzigd of ingetrokken (artikel 84, tweede lid, en 86,
tweede lid). Ook kan het door de Tweede Kamer of de verenigde vergadering worden
gewijzigd (geamendeerd) (artikel 84, tweede lid). Is er eenmaal een
initiatiefwetsvoorstel, dat ter behandeling aan de Eerste Kamer is gezonden, dan
kan het niet meer worden gewijzigd (artikel 85), en nog slechts worden
ingetrokken door de Tweede Kamer (artikel 86, eerste lid, en artikel 85).
In de Grondwet is vastgelegd dat het recht amendementen voor te stellen – zowel
op door de regering ingediende voorstellen als op voorstellen voor een door de
Tweede Kamer of de verenigde vergadering te nemen initiatief – toekomt aan één
of meer leden van de Tweede Kamer of de verenigde vergadering
(artikel 84). De Eerste Kamer overweegt een voorstel dat haar bereikt
‘zoals het door de Tweede Kamer aan haar is gezonden’ en kan het dus slechts
aannemen of verwerpen (artikel 85).
Een voorstel wordt wet, zodra het door de Staten‑Generaal is aangenomen en door
de Koning bekrachtigd (artikel 87). Voorts bevat artikel 88 bepalingen over de
bekendmaking en inwerkingtreding van wetten. Wetten kunnen niet in werking
treden voordat zij zijn bekendgemaakt. Voor het overige moeten de bekendmaking
en inwerkingtreding van wetten bij de wet geregeld worden. Dit is gebeurd in de
Bekendmakingswet. Deze wet bepaalt onder meer dat de bekendmaking van wetten,
algemene maatregelen van bestuur en andere koninklijke besluiten waarbij
algemeen verbindende voorschriften worden vastgesteld geschiedt door plaatsing
in het Staatsblad.
Algemene maatregelen van bestuur (a.m.v.b.’s) dienen bij koninklijk besluit te
worden vastgesteld. Voorschriften, door straffen te handhaven, mogen daarin
alleen worden gegeven, als er een wetsbepaling is die daartoe de bevoegdheid
verleent. De op te leggen straffen dienen opgenomen te worden in een formele
wet. In artikel 89 is verder een bepaling opgenomen over de bekendmaking en
inwerkingtreding van a.m.v.b.’s overeenkomstig het hiervoor beschreven
voorschrift over de bekendmaking en inwerkingtreding van wetten.
Tenslotte bevat artikel 89 een bepaling over ‘andere vanwege het Rijk
vastgestelde algemeen verbindende voorschriften’. Daarin worden de hiervoor
weergegeven voorschriften over de inhoud van a.m.v.b.’s en de bekendmaking en
inwerkingtreding ervan, uitgebreid tot alle algemeen verbindende voorschriften
die de centrale overheid geeft. Daarbij valt te denken aan regelingen die
krachtens delegatie in een wet of a.m.v.b. door een minister worden vastgesteld.
De tweede paragraaf van het hoofdstuk over wetgeving en bestuur bevat artikelen
over uiteenlopende onderwerpen, zoals het buitenlands beleid, de verdediging en
de begroting.
Artikel 90 bevat de algemene bepaling dat de regering de ontwikkeling van de
internationale rechtsorde bevordert. Hieronder valt bij voorbeeld ook de
bevordering van de rechten van de mens.
Over de goedkeuring van verdragen handelt artikel 91. Als hoofdregel is
vastgelegd dat het Koninkrijk niet aan verdragen kan worden gebonden dan na
voorafgaande goedkeuring van de Staten‑Generaal. De verdere regeling van deze
materie wordt aan de wetgever overgelaten. Ook het bepalen van de gevallen
waarin géén parlementaire goedkeuring vereist zal zijn, wordt aan de wetgever
overgelaten. Deze regels zijn opgenomen in de Rijkswet goedkeuring en
bekendmaking verdragen.
Het derde lid van artikel 91 wijst op de mogelijkheid dat in een verdrag wordt
afgeweken van bepalingen van de Grondwet.
Afwijking van de Grondwet in een verdrag is mogelijk, maar de goedkeuring van
een dergelijk verdrag kan alleen met ten minste twee derden van het aantal
uitgebrachte stemmen door de kamers der Staten‑Generaal worden verleend.
Artikel 92 houdt in, dat bij of krachtens verdrag aan volkenrechtelijke
organisaties bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak kunnen worden
opgedragen. Zo is ingevolge het EU‑verdrag rechtspraak opgedragen aan het Hof
van Justitie van de Europese Unie. De grondwettigheid van een zodanige
overdracht van bevoegdheden wordt op deze wijze buiten twijfel gesteld. Niet
uitgesloten is daarbij, dat door deze overdracht van bevoegdheden wordt
afgeweken van bepalingen in de Grondwet. In dat geval geldt voor de goedkeuring
van het desbetreffende verdrag het vereiste van een versterkte meerderheid van
stemmen.
De werking van het internationale recht in de nationale rechtsorde is omschreven
in de artikelen 93 en 94. Bepalingen van verdragen en van besluiten van
volkenrechtelijke organisaties, die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden,
hebben voor iedereen verbindende kracht, nadat zij zijn bekendgemaakt. Zulke
bepalingen hebben, met andere woorden, zonder nadere tussenkomst van de
nationale wetgever rechtstreekse werking in de nationale rechtsorde. Mocht
blijken dat nationale wettelijke voorschriften in strijd zijn met zodanige
internationale bepalingen, dan moet de toepassing van de nationale voorschriften
achterwege worden gelaten; de internationale bepalingen gaan dan voor. Zo is, om
een voorbeeld te noemen, het ontbreken van een weduwnaarspensioen in de
(inmiddels vervallen) Algemene Weduwen‑ en Wezenwet in strijd geacht met het
gelijkheidsbeginsel uit het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en
politieke rechten. Deze voorrang wordt in artikel 94 niet toegekend aan het
ongeschreven volkenrecht. De werking in de nationale rechtsorde van verdragen en
van besluiten van volkenrechtelijke organisaties,
is afhankelijk gesteld van hun bekendmaking. Met het oog daarop bepaalt
artikel 95, dat de wet regels dient te geven omtrent die bekendmaking. Deze
wettelijke regeling is opgenomen in de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen.
Artikel 96 bepaalt dat de regering het Koninkrijk niet in oorlog verklaart dan
na voorafgaande toestemming van de Staten‑Generaal. Door de voorgeschreven
behandeling door de Staten‑Generaal in verenigde vergadering wordt de
mogelijkheid van een tegengesteld oordeel van de twee kamers uitgesloten.
De toestemming is niet vereist wanneer het overleg met de Staten‑Generaal
als gevolg van een feitelijk bestaande oorlogstoestand niet mogelijk is
gebleken.
Voor de verklaring dat een oorlog beëindigd is, geldt eveneens de eis van
voorafgaande toestemming van de verenigde vergadering.
De bestaande artikelen inzake de verdediging zijn in 2000 vervangen door
gemoderniseerde bepalingen. Behalve in redactioneel opzicht zijn de
verdedigingsbepalingen ook inhoudelijk aangepast. Zo is een bepaling opgenomen
over het opleggen van plichten ten behoeve van de civiele verdediging (artikel
99a). De belangrijkste inhoudelijke vernieuwing vormt artikel 100. In dit
artikel is een inlichtingenplicht voor de regering opgenomen over de inzet of
het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van
de internationale rechtsorde, evenals ten behoeve van hulpverlening in geval van
gewapend conflict. De regering moet de inlichtingen aan de Staten‑Generaal
verstrekken voorafgaand aan de inzet van de krijgsmacht, tenzij dwingende
redenen het vooraf verstrekken van inlichtingen verhinderen; in het laatste
geval dienen de inlichtingen zo spoedig mogelijk te worden verstrekt.
Anders dan artikel 96 (de in‑oorlog‑verklaring) bevat artikel 100 niet de eis
van formele toestemming van de Staten‑Generaal.
Zoals uit artikel 103 blijkt, worden in de Grondwet de verschillende
uitzonderingstoestanden niet met name genoemd. Aan de wetgever wordt overgelaten
te bepalen in welke gevallen ter handhaving van de uit‑ of inwendige veiligheid
door de regering een uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd. Daarbij heeft
de wetgever niet de mogelijkheid af te wijken van alle grondrechten, maar alleen
van bepaalde, door de Grondwet aangewezen, grondrechten. Verder kan de wet die
een uitzonderingstoestand regelt afwijken van de grondwettelijke bevoegdheden
van de besturen van provincies, gemeenten en waterschappen, maar niet van de
grondwettelijke bevoegdheden van de centrale overheid (regering en
Staten‑Generaal).
Het derde lid van artikel 103 bevat een waarborg dat niet lichtvaardig een
uitzonderingstoestand in het leven zal worden geroepen. Terstond na de
afkondiging van een uitzonderingstoestand beslissen de
Staten‑Generaal in verenigde vergadering over het voortduren daarvan, terwijl
zij ook te allen tijde kunnen besluiten over het voortduren van een van kracht
zijnde uitzonderingstoestand.
In de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden zijn procedurevoorschriften
opgenomen voor de afkondiging en beëindiging van een tweetal
uitzonderingstoestanden: de beperkte en de algemene noodtoestand. De wet bevat
voorts procedureregels voor de inwerkingstelling en buitenwerkingstelling van
noodwetgeving tijdens een noodtoestand. In de bij de wet behorende lijsten A en
B zijn de noodwettelijke bepalingen opgesomd, die in de beide noodtoestanden in
werking kunnen worden gesteld.
Artikel 104 verzekert, dat alle heffingen van het Rijk, onder welke benaming
ook, op een wettelijke grondslag berusten. In dit artikel is door het gebruik
van de woorden ‘uit kracht van een wet’ de enige uitzondering te vinden die in
de Grondwet wordt gemaakt op de terminologie die gebruikt wordt als het gaat om
de geoorloofdheid van delegatie (de bevoegdheid van de wetgever regelgeving over
te dragen aan lagere regelgevers).
Deze terminologie brengt met zich, dat ter zake van de heffing van belastingen
van het Rijk de delegatiebevoegdheid slechts met bijzondere terughoudendheid
door de wetgever mag worden gehanteerd.
Artikel 105 bevat voorschriften over de jaarlijkse indiening van voorstellen
voor algemene begrotingswetten, en over de verantwoording aan de Staten‑Generaal
van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk.
De Algemene Rekenkamer dient de rekening van het Rijk goed te keuren. In
het vierde lid wordt opgedragen regels te stellen omtrent het beheer van de
financiën van het Rijk. Die regeling is getroffen in de Comptabiliteitswet 2016.
Het tijdstip waarop de algemene begrotingswetten moeten worden ingediend is
gesteld op het tijdstip, waarop de troonrede wordt uitgesproken. Door deze
koppeling is tevens gewaarborgd dat de begrotingsvoorstellen tijdig worden
ingediend.
Bij artikel 106, handelend over het geldstelsel, kan aangetekend worden dat de
voornaamste regelingen op monetair gebied in verschillende wetten vastliggen
(bijv. de Muntwet 2002).
Volgens artikel 107 moeten het burgerlijk recht, het strafrecht en het
burgerlijk en strafprocesrecht in beginsel in algemene wetboeken worden
geregeld. Dat zijn het Burgerlijk Wetboek, het Wetboek van Strafrecht, het
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en het Wetboek van Strafvordering. Het
tweede lid van dit artikel draagt de wetgever op algemene regels van
bestuursrecht vast te stellen. Deze regels zijn opgenomen in de Algemene wet
bestuursrecht.
Artikel 109 betreft de rechtspositie, de arbeidsbescherming en de
medezeggenschap van alle ambtenaren, zonder onderscheid: burgerlijke ambtenaren
in dienst van het rijk en van andere publiekrechtelijke lichamen, zoals
provincies en gemeenten, en militaire ambtenaren. De regeling van de
rechtspositie van de ambtenaren moet op de wet berusten. In dit verband is de
Ambtenarenwet met de daarop gebaseerde regelgeving van belang. Een afzonderlijk
grondwetsartikel over ambtenaren, naast de algemene bepaling over de
rechtspositie van hen die arbeid verrichten in het tweede lid van artikel 19, is
opgenomen in verband met de noodzaak van de aanwezigheid van een ambtelijke
dienst en het belangrijke aandeel van ambtenaren in de uitvoering van de
overheidstaak.
In verband met de onafhankelijke positie van de leden van de rechterlijke macht,
van de Raad van State en van de Algemene Rekenkamer zijn over de regeling van
hun rechtspositie specifieke bepalingen opgenomen in de hoofdstukken 4 en 6
(vgl. de artikelen 74, 77 en 117).
Artikel 110 houdt in, dat de op de overheid rustende verplichting tot
openbaarheid van bestuur in een wettelijke regeling nader gestalte verkrijgt. In
het bijzonder moet hierbij gedacht worden aan de Wet openbaarheid van bestuur.
Van de vroeger bestaande bepalingen over adeldom en ridderorden is de bepaling
omtrent de instelling van ridderorden in de Grondwet gehandhaafd. De regels
betreffende het herziene decoratiestelsel zijn neergelegd in een rijkswet.