De plaats die het parlement in ons staatsbestel inneemt, wordt niet alleen
bepaald door grondwettelijke voorschriften, maar voor een belangrijk deel ook
door ongeschreven regels. De in dit hoofdstuk opgenomen bepalingen over de
Staten‑Generaal laten dan ook ruimte voor de ontwikkeling van ongeschreven recht
in ons parlementaire bestel.
Het hoofdstuk Staten‑Generaal is onderverdeeld in twee paragrafen: Inrichting en
samenstelling, en Werkwijze. De meeste bepalingen hebben zowel op de Tweede als
op de Eerste Kamer betrekking. Op
het punt van de samenstelling van de kamers lopen de bepalingen uiteen.
Het hoofdstuk begint met de bepaling dat de Staten‑Generaal het gehele
Nederlandse volk vertegenwoordigen. In deze bepaling komt het
vertegenwoordigende en nationale karakter van de Staten‑Generaal tot uiting.
In artikel 51 is vastgelegd dat er een tweekamerstelsel is. De Tweede Kamer, het
direct gekozen deel van de volksvertegenwoordiging, is het staatsrechtelijk en
politiek belangrijkste deel van het parlement en wordt daarom als eerste
genoemd. Daarnaast is er de Eerste Kamer die ook wel als de kamer van
heroverweging wordt aangeduid.
Het aantal leden van de Tweede Kamer is in het artikel vastgesteld op 150, het
aantal leden van de Eerste Kamer op
de helft daarvan: 75.
Het artikel besluit met de vermelding van de verenigde vergadering. Daarin is
het onderscheid tussen beide kamers opgeheven en worden zij als één beschouwd.
Het kiesrecht en de verkiezingen worden op hoofdpunten in de Grondwet geregeld.
De Grondwet draagt de wetgever op verder alles wat betreft het kiesrecht en de
verkiezingen bij wet te regelen (artikel 59). Dit is gebeurd in de Kieswet.
Beide kamers worden elke vier jaar door middel van verkiezingen opnieuw
samengesteld. De verkiezingen worden gehouden op de grondslag van evenredige
vertegenwoordiging binnen door de wet te stellen grenzen. Met deze formulering
wordt tot uitdrukking gebracht dat de wetgever geen volstrekte evenredigheid
behoeft na te streven. Een stelsel van afzonderlijke kiesgebieden of een
kiesdrempel is dus niet volledig uitgesloten. Het fundamentele beginsel dat de
verkiezingen worden gehouden bij geheime stemming, is in artikel 53
uitdrukkelijk opgenomen.
De Tweede Kamer wordt rechtstreeks door de bevolking gekozen. De Grondwet stelt
de leeftijdsgrens voor het actief kiesrecht op achttien jaar. Daarnaast stelt de
Grondwet de eis van Nederlanderschap. De eis van ingezetenschap van Nederland
wordt niet gesteld. Dit betekent dat in principe ook Nederlanders die in het
buitenland wonen, actief kiesrecht hebben voor de Tweede Kamer. De wetgever
heeft echter ten aanzien van deze Nederlanders wel de mogelijkheid
uitzonderingen te maken.
Het tweede lid van artikel 54 bepaalt wanneer iemand van het kiesrecht is
uitgesloten. Dat is slechts het geval indien iemand door de rechter wordt
veroordeeld tot een vrijheidsstraf van tenminste een jaar en als bijkomende
straf uit het kiesrecht wordt ontzet. Dit is echter alleen mogelijk bij bepaalde
door de wet aangewezen misdrijven (zoals een aanslag tegen de Koning of gericht
op het omverwerpen van de regeringsvorm).
Ten aanzien van gedetineerden en andere personen aan wie rechtmatig hun vrijheid
is ontnomen, is van toepassing het vierde lid van artikel 15, waarin wordt
bepaald dat degene aan wie rechtmatig de vrijheid is ontnomen, kan worden
beperkt in de uitoefening van de grondrechten ‑ dus ook het kiesrecht ‑ voor
zover deze uitoefening zich niet verdraagt met de vrijheidsontneming. De
uitsluitingsgronden voor het recht om gekozen te worden (het passief kiesrecht)
zijn dezelfde als die voor het recht om te kiezen (het actief kiesrecht).
Voor de Eerste Kamer voorziet de Grondwet in een stelsel van indirecte
verkiezing door de leden van provinciale staten en, indien op grond van artikel
132a Caribische openbare lichamen zijn ingesteld,
de leden van de kiescolleges voor de Eerste Kamer in die openbare
lichamen (artikel 55). Voorgeschreven wordt dat de verkiezing, behoudens in
geval van ontbinding van de kamer, gehouden wordt binnen drie maanden na de
verkiezing van de leden van provinciale staten. Hierdoor is verzekerd dat de
samenstelling van een nieuwe Eerste Kamer gebaseerd is op een recente uitspraak
van de kiezers. Eventuele nieuwe politieke ontwikkelingen die zich bij de
verkiezingen van provinciale staten voordoen, zullen hierdoor op korte termijn
hun doorwerking kunnen vinden in de samenstelling van de Eerste Kamer.
De zittingsduur van provinciale staten is op vier jaar gesteld, behoudens bij de
wet te bepalen uitzonderingen
(artikel 129, vierde lid). Ingeval de wetgever van deze mogelijkheid gebruik
maakt, zal de zittingsduur van de Eerste Kamer aangepast moeten kunnen worden
aan de eventuele verlenging of verkorting van de zittingsduur van de colleges
van provinciale staten. In artikel 52, tweede lid, wordt deze afwijking van de
normale zittingsduur van vier jaar mogelijk gemaakt. Indien slechts voor één of
enkele provincies van de normale zittingsduur wordt afgeweken, bij voorbeeld bij
een provinciale herindeling, zal echter geen verkorting van de zittingsduur en
geen tussentijdse verkiezing van de Eerste Kamer nodig zijn.
Voor het lidmaatschap van beide kamers geldt als eis dat men ten minste achttien
jaar moet zijn (artikel 56). Niemand kan gelijktijdig lid van beide kamers zijn.
In artikel 57 worden ook enkele ambten genoemd die met het lidmaatschap van een
van beide kamers onverenigbaar zijn: minister, staatssecretaris, lid van de Raad
van State, lid van de Algemene Rekenkamer, Nationale ombudsman of
substituut‑ombudsman, lid van de Hoge Raad en procureur‑generaal of
advocaat‑generaal bij de Hoge Raad. Een minister of staatssecretaris die zijn
ambt ter beschikking heeft gesteld, mag echter dit ambt verenigen met het
lidmaatschap van de Staten‑Generaal, totdat omtrent die beschikbaarstelling is
beslist. Deze mogelijkheid is van belang voor periodes van kabinetsformatie. De
wetgever heeft in de Wet incompatibiliteiten Staten‑Generaal en Europees
Parlement de mogelijkheid andere openbare betrekkingen aan te wijzen die niet
gelijktijdig met het lidmaatschap van de Staten‑Generaal of van een der kamers
kunnen worden uitgeoefend.
Artikel 57a maakt het mogelijk dat zwangere en langdurig zieke
volksvertegenwoordigers voor een bepaalde vaste periode tijdelijk worden
vervangen. De regeling strekt zich uit tot leden van de Tweede en Eerste Kamer
der Staten‑Generaal, de provinciale staten, de gemeenteraden en de kiescolleges
voor de Eerste Kamer in Caribisch Nederland wegens zwangerschap, bevalling of
langdurige ziekte. De achtergrond van de bepaling is zowel de stimulering van de
deelname van vrouwen aan het openbaar bestuur als het gezondheidsaspect.
Op grond van artikel 58 beslissen de kamers zelf of nieuwbenoemde leden voldoen
aan de vereisten voor het lidmaatschap en of zij als lid kunnen worden
toegelaten. Ook eventuele geschillen over de verkiezingen zelf worden door de
kamers beslist.
Bij de aanvaarding van hun ambt leggen de kamerleden in de vergadering een eed
of belofte af. Zij zweren of beloven onder meer trouw aan de Grondwet en een
getrouwe vervulling van hun ambt.
Elke kamer benoemt zelf haar eigen voorzitter (artikel 61). De tijdsduur
waarvoor de benoeming geldt, is
niet in de Grondwet geregeld. Volgens de reglementen van orde die de beide
kamers zelf vaststellen (artikel 72) geldt zij voor de periode tot de volgende
verkiezing.
Zijn de kamers in verenigde vergadering bijeen, dan heeft de voorzitter van de
Eerste Kamer de leiding van de vergadering.
Zowel de Tweede als de Eerste Kamer kunnen tussentijds bij koninklijk besluit
worden ontbonden. Ontbinding van de Eerste Kamer is overigens een zeer zeldzame
figuur. De Grondwet schrijft voor dat de verkiezing van een nieuwe kamer en de
eerste samenkomst van de nieuwe kamer binnen drie maanden na de ontbinding
moeten plaatsvinden. De parlementaire continuïteit is gewaarborgd door de
bepaling dat de ontbinding ingaat op de dag waarop de nieuw gekozen kamer
samenkomt.
In artikel 65 is vastgelegd dat de Koning jaarlijks in de
volksvertegenwoordiging verschijnt voor het geven van een uiteenzetting van het
door de regering in het komende parlementaire jaar te voeren beleid.
Het uitspreken van deze uiteenzetting (de troonrede) vindt plaats op de
derde dinsdag van september. Bij
wet kan ook een eerder tijdstip worden vastgesteld. Het grondwetsartikel biedt
eveneens de mogelijkheid dat de uiteenzetting namens de Koning wordt
uitgesproken.
Met betrekking tot de werkwijze van de kamers zijn in de Grondwet enkele
hoofdregels vastgelegd. De
vergaderingen van de kamers zijn openbaar. In bijzondere gevallen kan met
gesloten deuren worden vergaderd. Besluiten worden genomen bij meerderheid van
stemmen. De leden stemmen zonder last. Ministers en staatssecretarissen hebben
toegang tot de vergaderingen en kunnen aan de beraadslaging deelnemen. De kamers
kunnen verlangen dat zij ter vergadering aanwezig zijn. Kamerleden, ministers en
staatssecretarissen kunnen niet in rechte worden vervolgd of aangesproken voor
wat zij in de vergaderingen hebben gezegd of schriftelijk hebben medegedeeld. In
de reglementen van orde wordt een nadere uitwerking van de werkwijze gegeven.
In de grondwetsparagraaf over de werkwijze van de kamers zijn belangrijke
(controlerende) bevoegdheden geformuleerd die aan beide kamers toekomen. De
meest gehanteerde bevoegdheid is het recht van elk individueel kamerlid om van
ministers en staatssecretarissen inlichtingen te vragen. Dezen zijn verplicht
mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen te
geven waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.
Het recht van onderzoek of enquête is in artikel 70 geregeld. Van deze
ingrijpende bevoegdheid heeft de Tweede Kamer de laatste jaren in enkele
gevallen gebruik gemaakt: Srebrenica en de bouwnijverheid.
Het recht van enquête is uitgewerkt in de Wet op de parlementaire enquête 2008.