Hoofdstuk 1 bevat de grondrechten. Grondrechten kunnen worden onderverdeeld in
klassieke grondrechten en in sociale grondrechten.
Klassieke grondrechten bieden de burgers met name bescherming tegen de overheid,
zoals het recht van vrije meningsuiting. Sociale grondrechten leggen opdrachten
voor de overheid vast om voorzieningen te treffen voor het maatschappelijk
functioneren van de burger, zoals de zorg van de overheid voor de bescherming
van het milieu.
Klassieke en sociale grondrechten vormen de uitdrukking van het beginsel dat de
overheid in een rechtsstaat een tweezijdige verantwoordelijkheid heeft voor de
vrijheid van de burger. Enerzijds moet zij deze respecteren. Anderzijds heeft de
overheid de taak voorwaarden te scheppen voor het vrij functioneren van de
burger.
De grondrechten zijn in beginsel van toepassing op iedereen – ook op groepen of
organisaties van personen – die binnen de Nederlandse rechtsorde verkeert. In
een enkel geval wordt alleen een recht voor Nederlanders gegarandeerd (zie de
artikelen 3 en 4).
De grondrechten gelden in iedere verhouding tot de overheid, zodat ook de
ambtenaar of de militair zich erop kan beroepen. Grondrechten kunnen tevens
doorwerken in het rechtsverkeer tussen burgers onderling. Een voorbeeld van deze
zogenoemde horizontale werking is de toepassing van het verbod van discriminatie
op grond van geslacht op de verhouding tussen werkgevers en werknemers.
De uitoefening van grondrechten is niet absoluut. Beperking van de uitoefening
van grondrechten is soms nodig vanwege zwaarwegende maatschappelijke belangen,
zoals bij voorbeeld het opsporen en vervolgen van personen verdacht van
strafbare feiten. Ook de belangen die de verschillende grondrechten beogen te
beschermen kunnen met elkaar in conflict komen. De Grondwet heeft de wetgever in
verschillende artikelen in dit hoofdstuk de bevoegdheid gegeven de mogelijke
beperkingen op de grondrechten te regelen. In het algemeen geldt dat beperkingen
van grondrechten in een formele wet moeten worden neergelegd dan wel een basis
moeten vinden in een formele wet. Dat is afhankelijk van de gekozen
delegatieterminologie (zie inleiding).
In de eerste zin van artikel 1 is het gelijkheidsbeginsel opgenomen. In het
gelijkheidsbeginsel ligt een opdracht besloten aan de wetgever, het bestuur en
de rechter om bij het stellen van regels of het nemen van beslissingen in
concrete gevallen alleen ter zake doende en gerechtvaardigde verschillen van de
zich voordoende gevallen in aanmerking te nemen. De tweede zin bepaalt dat
discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras,
geslacht, of op welke grond dan ook, niet is toegestaan. De woorden ‘of op welke
grond dan ook’ breiden het verbod van discriminatie tot andere dan de in deze
volzin genoemde discriminatiegronden uit.
Ter uitwerking van artikel 1 is de Algemene wet gelijke behandeling tot stand
gebracht.
In de eerste twee leden van artikel 2 is opgenomen dat
de wet regelt wie Nederlander is en dat de wet de toelating en uitzetting van
vreemdelingen regelt. Die wettelijke regelingen zijn de Rijkswet op het
Nederlanderschap en de Vreemdelingenwet 2000 en de daarop gebaseerde
regelgeving.
Volgens het derde lid van artikel 2 zal de uitlevering van zowel vreemdelingen
als Nederlanders aan andere staten alleen krachtens verdrag kunnen geschieden.
Artikel 2, vierde lid, bepaalt dat iedereen het recht heeft het land te
verlaten. Slechts bij de wet kunnen hierop uitzonderingen worden gemaakt. Dit
gebeurt met name in de Paspoortwet.
Elke Nederlander heeft recht op gelijke benoembaarheid in openbare dienst
(artikel 3). De term ‘openbare dienst’ heeft betrekking op alle openbare
lichamen en andere publieke organen en instanties.
Het recht om te kiezen en om verkozen te worden (actief en passief kiesrecht)
(artikel 4) betreft het recht om via verkiezingen deel te nemen aan de publieke
zaak. Onder ‘algemeen vertegenwoordigende organen’, waarop artikel 4 betrekking
heeft, worden verstaan de beide kamers van de Staten‑Generaal, de provinciale
staten, de gemeenteraden en algemeen vertegenwoordigende organen op gewestelijk
of deelgemeentelijk niveau. Met het woord ‘gelijkelijk’ wordt het beginsel van
‘one man, one vote’ tot uitdrukking gebracht.
Het artikel bevat de mogelijkheid voor de wetgever om beperkingen en
uitzonderingen op het kiesrecht te maken. Dit slaat onder andere op de regeling
van de verkiezingen voor de Eerste Kamer. De leden van die kamer worden niet
rechtstreeks gekozen, maar door de provinciale staten (zie hoofdstuk 3). De
regeling van het kiesrecht staat in de Kieswet.
Het petitierecht geeft het recht aan een ieder (ook groepen van personen) zich
met verzoeken schriftelijk tot het bevoegde gezag te richten, zoals een
gemeentebestuur, een minister of de Tweede Kamer. Meer in het algemeen elke
instantie die in het staatsbestel met bepaalde taken en bevoegdheden is bekleed.
Artikel 6 waarborgt het recht van een ieder zijn godsdienst of levensovertuiging
vrij te belijden. Het begrip belijden omvat niet alleen het huldigen van de
godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging maar ook het zich daarnaar
gedragen. Het artikel staat toe dat de wetgever bepaalde ontoelaatbare
gedragingen, ook indien die een uiting zijn van godsdienstig of
levensbeschouwelijk belijden, strafbaar stelt. Het tweede lid van artikel 6
staat toe dat bij of krachtens de wet regels worden gesteld ten aanzien van het
belijden van godsdienst of levensovertuiging op een openbare plaats (buiten
gebouwen of besloten plaatsen). Dit mag alleen als deze regels vereist zijn ter
bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding
of voorkoming van wanordelijkheden. In de Wet openbare manifestaties zijn zulke
regels neergelegd.
De vrijheid van meningsuiting wordt beschermd in artikel 7. Het eerste lid van
dit artikel verbiedt preventieve censuur op uitingen via de drukpers en, zoals
in de rechtspraak is erkend, via daarmee op één lijn te stellen uitingsmiddelen,
en garandeert de meningsuiting door middel van de drukpers.
Voor de uitingsmiddelen radio en televisie bevat het tweede lid van artikel 7
een zelfstandige regeling. Een vergunningenstelsel voor de omroep is wel
toegestaan, maar preventieve censuur op de uitzendingen niet.
De uitwerking van het tweede lid is gegeven in de Mediawet 2008.
Het derde lid van artikel 7 legt ten aanzien van alle andere middelen tot
meningsuiting (film, toneel, enz.) het recht vast, in vrijheid de inhoud van een
meningsuiting te bepalen. Daartoe verbiedt dit lid preventieve censuur. Een
uitzondering wordt gemaakt voor het geven van vertoningen toegankelijk voor
personen jonger dan 16 jaar. Dat betekent onder meer, dat filmkeuring niet zal
zijn toegestaan ten aanzien van personen van 16 jaar en ouder. Het vierde lid
zondert het maken van handelsreclame uit van de bijzondere grondwettelijke
bescherming van de vrijheid van meningsuiting, gegarandeerd in de eerste drie
leden van artikel 7. Dit lid laat de regelgevende organen vrij binnen de kring
van hun bevoegdheid voorschriften te stellen inzake het maken van
handelsreclame, bij voorbeeld een verbod te stellen met het oog op de
bescherming van het landschapsschoon.
Artikel 8 beschermt het recht tot vereniging. Het bevat de mogelijkheid dat dit
recht bij de wet wordt beperkt in het belang van de openbare orde. De wettelijke
regeling van het recht tot vereniging is vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek
(Boek 2).
Het recht tot betoging is in artikel 9 opgenomen, te zamen met het recht tot
vergadering. Het recht tot betoging en het recht tot vergadering in het openbaar
zijn aan beperkende voorschriften gebonden. Deze zijn neergelegd in de Wet
openbare manifestaties.
Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer betreft het recht van
de burger om in de beslotenheid van zijn privé‑sfeer met rust te worden gelaten.
Dat is in het algemeen in het eerste lid van artikel 10 neergelegd. De
persoonlijke levenssfeer omvat onder meer het huis, de briefwisseling, de
communicatie via telefoon, telegraaf en andere besloten middelen van
communicatie, het recht om in besloten situaties niet te worden bespied of
afgeluisterd, het recht op zorgvuldige behandeling van persoonlijke gegevens, en
het recht op eerbiediging van het innerlijk leven en van de lichamelijke
integriteit. Verschillende van deze aspecten hebben een specifieke
grondwettelijke garantie in artikel 10, tweede en derde lid, in artikel 11, in
artikel 12 en artikel 13. In artikel 10, tweede en derde lid, zijn twee
opdrachten aan de wetgever opgenomen. In de eerste plaats dient de wet regels te
stellen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met het
vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens. In de tweede plaats moet de wet
regels stellen voor het inzagerecht en voor het recht op verbetering van
onjuiste persoonsgegevens. De Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)
voorziet materieel grotendeels in de regelgeving waartoe artikel 10, tweede en
derde lid, van de Grondwet opdraagt. Voor zover het gaat om regels inzake
bescherming van de persoonlijke levenssfeer buiten de reikwijdte van de
verordening, op het terrein van nationale veiligheid, maar ook op het terrein
van verwerking van persoonsgegevens in het kader van de richtlijn
gegevensbescherming opsporing en vervolging, wordt nog wel invulling gegeven aan
deze wetgevingsopdracht in de Grondwet. Dit geldt ook voor de bepalingen van de
verordening, waarin ruimte wordt gelaten aan lidstatelijk recht. De
belangrijkste van deze regels zijn gegeven in de Uitvoeringswet AVG, de Wet
politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en de daarop
gebaseerde nadere regelgeving.
Recht op lichamelijke integriteit
Het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam is in artikel 11
neergelegd. Afzonderlijke opneming van dit recht naast de eerbiediging van de
persoonlijke levenssfeer geeft expliciet uitdrukking aan de belangrijke
betekenis van het recht in onze rechtsorde en sluit tevens de onzekerheid over
de grondwettelijke bescherming daarvan uit.
Beperkingen op dit recht mogen uitsluitend plaatsvinden op wettelijke grondslag.
Een voorbeeld van een dergelijke beperking kan worden gevonden in bepalingen in
de Politiewet 2012 ter zake van het geweldgebruik en de veiligheidsfouillering.
Artikel 12 biedt bescherming tegen het binnentreden in een woning zonder
toestemming van de bewoner. Dit is alleen geoorloofd in bij of krachtens de wet
bepaalde gevallen. Of een ruimte als woning valt aan te merken, wordt niet
zonder meer bepaald door uiterlijke kenmerken als de bouw en de aanwezigheid van
huisraad. Ook de bestemming die aan de ruimte wordt gegeven, speelt bijvoorbeeld
een rol.
Degene die ter uitvoering van de hem bij of krachtens de wet opgedragen taak
zonder toestemming van de bewoner een woning binnentreedt, dient zich als regel
te legitimeren en het doel van het binnentreden mee te delen. De wet kan
uitzonderingssituaties aanwijzen waarin niet aan de legitimatie en
doelvermeldingsplicht hoeft te worden voldaan. Dit kan het geval zijn in
noodsituaties (bijvoorbeeld bij brand). Aan de bewoner wordt bovendien zo
spoedig mogelijk een schriftelijk verslag van het binnentreden verstrekt. De
verstrekking van het verslag kan worden uitgesteld in het belang van de
nationale veiligheid of van de strafvordering. In het belang van de nationale
veiligheid is bovendien afstel van de verslagleggingsplicht mogelijk, waardoor
het mogelijk is dat een bewoner nooit te horen krijgt dat er heimelijk in zijn
woning is binnengetreden.
Ter uitvoering van artikel 12 is de Algemene wet op het binnentreden tot stand
gebracht. Hiermee worden de verschillende wettelijke regelingen van het
binnentreden geharmoniseerd en de waarborgen voor de bewoner versterkt.
In artikel 13 zijn het briefgeheim, het telefoongeheim en het telegraafgeheim
gewaarborgd.
Het eerste lid ziet op het briefgeheim. De overheid dient het briefgeheim in
acht te nemen in alle gevallen waarin aan een overheidsorgaan een brief ter
aflevering aan een derde is toevertrouwd.
Het tweede lid garandeert het telefoon‑ en telegraafgeheim in verband met de
belangrijke plaats van deze communicatiemiddelen in het maatschappelijke verkeer
en het privé‑karakter van de communicatie door middel van telefoon en telegraaf.
Bij de wet kan worden bepaald in welke gevallen door of met machtiging van welke
personen het telefoon‑ en telegraafgeheim kan worden opgeheven of beperkt. Ten
aanzien van het briefgeheim kan dit alleen geschieden op last van de rechter in
gevallen bij de wet bepaald.
Artikel 14 omringt het ontnemen of beperken van eigendom met de nodige
grondwettelijke waarborgen. Onteigening kan alleen geschieden indien het
algemeen belang dit vordert. Verder is een wettelijke procedure vereist, die
zowel de vaststelling van de schadeloosstelling als de onteigening zelf moet
betreffen. Het tweede lid van dit artikel bevat voor noodsituaties de
mogelijkheid van afwijking van het vereiste, dat de schadeloosstelling vooraf
verzekerd moet zijn. Het derde lid schrijft schadevergoeding of tegemoetkoming
voor in geval van vernietiging of onbruikbaarmaking van eigendom en bij
beperking in de uitoefening van het eigendomsrecht, maar uitsluitend in de bij
of krachtens de wet bepaalde gevallen.
In het eerste lid van artikel 15 is vastgelegd dat niemand zijn vrijheid mag
worden ontnomen behalve in gevallen bij of krachtens de wet bepaald. Voor
vrijheidsontneming anders dan op rechterlijk bevel garandeert het tweede lid de
mogelijkheid de rechter te vragen in vrijheid gesteld te worden. Dit recht
krijgt in de tweede volzin van het tweede lid nog deze bijzondere waarborg, dat
de rechter de verzoeker binnen een bij de wet te bepalen termijn moet horen. Het
derde lid schept een waarborg tegen onevenredig lang voorarrest voorafgaand aan
of tijdens de berechting.
Zij aan wie door de gevangenhouding of anderszins hun vrijheid is ontnomen, zien
zich daardoor beknot in het verrichten van een aantal handelingen, welke door
grondrechten worden beschermd. Maar grondrechten gelden in principe ook voor hen
aan wie de vrijheid is ontnomen. Daarom is, naast de speciale
beperkingsbevoegdheden in de artikelen over afzonderlijke grondrechten, een
extra beperkingsbevoegdheid opgenomen ten aanzien van hen aan wie op rechtmatige
wijze hun vrijheid is ontnomen, doch alleen voor zover de uitoefening van
grondrechten zich niet verdraagt met de vrijheidsontneming.
Geen enkele gedraging mag met terugwerkende kracht strafbaar worden gesteld. Dit
beginsel vindt men ook terug in artikel 1, eerste lid, van het Wetboek van
Strafrecht. Additioneel artikel IX bepaalt dat artikel 16
niet van toepassing is op de oorlogsmisdrijven tegen de menselijkheid, bedoeld
in het Besluit Buitengewoon Strafrecht.
In artikel 17 is vastgelegd dat niemand tegen zijn wil mag worden afgehouden van
de rechter die de wet hem toekent. Uiteraard kunnen personen uit vrije wil
overeenkomen dat een geschil op een andere manier zal worden opgelost.
Door het eerste lid van artikel 18 weet de burger zich ervan verzekerd, dat hem
niet mag worden verhinderd zich in rechte en in administratief beroep te doen
bijstaan. Het tweede lid bevat de waarborg dat hij niet op grond van zijn
geringe financiële draagkracht van deze bijstand blijft verstoken. Deze bepaling
kan men aanmerken als een bepaling met een karakter van sociaal grondrecht. Na
dit artikel volgen nog meer van dergelijke bepalingen. De wettelijke regeling,
bedoeld in het tweede lid, is de Wet op de rechtsbijstand.
Artikel 19 beoogt hen die arbeid verrichten met een aantal waarborgen te
omringen. In het eerste lid wordt de bevordering van werkgelegenheid genoemd als
zorg van de overheid.
Het tweede lid draagt de wetgever op ten aanzien van hen die arbeid verrichten,
regels te stellen omtrent hun rechtspositie, de arbeidsbescherming en
medezeggenschap. De formulering van de bepaling legt niet aan de wetgever de eis
op, deze zaken uitputtend te regelen.
De erkenning van het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid is
neergelegd in het derde lid van dit artikel.
Het eerste lid van artikel 20 draagt de overheid op een beleid te voeren, dat is
gericht op de bestaanszekerheid van de bevolking en op spreiding van welvaart.
Het tweede lid geeft de wetgever de opdracht om op het terrein van de sociale
zekerheid regelend op te treden. In het derde lid is vastgelegd, dat
Nederlanders hier te lande die niet in het bestaan kunnen voorzien, een recht op
bijstand hebben, onder opdracht aan de wetgever dit recht nader te regelen. Deze
regeling is neergelegd in de Participatiewet.
Artikel 21 is gewijd aan de overheidszorg voor de bewoonbaarheid van het land,
waarbij ook wordt gedoeld op de waterstaatszorg voor de verdediging van het land
tegen het water, en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Met de
zorg voor het milieu wordt gedoeld op die maatregelen, die in de meest ruime zin
tot de milieubescherming kunnen worden gerekend. De zorgplicht van artikel 21 is
vertaald in tal van wettelijke maatregelen, zoals de Wet milieubeheer, Wet
bodembescherming, Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet ruimtelijke
ordening.
Over de overheidszorg op het terrein van de volksgezondheid handelt het eerste
lid van artikel 22. Het tweede lid betreft de overheidszorg voor de
woongelegenheid. De bevordering van voldoende woongelegenheid is een taak die
ziet op een van de primaire levensbehoeften van de mens. De term ‘voldoende
woongelegenheid’ die dit artikel bezigt, betreft niet alleen een voldoende
aantal woningen, maar eveneens de kwaliteit van de woningen. In het derde lid
wordt aan de overheid de opdracht gegeven voorwaarden te scheppen voor
maatschappelijke en culturele ontplooiing en voor vrijetijdsbesteding.
In artikel 23 is vastgelegd dat het onderwijs voorwerp van overheidszorg is, en
dat het geven van onderwijs vrij is, behoudens het bij de wet te regelen
toezicht van de overheid. Het derde en vierde lid bevatten de grondwettelijke
waarborgen met betrekking tot het openbaar onderwijs.
Het derde lid bepaalt dat het openbaar onderwijs bij de wet wordt geregeld, met
eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging.
In het vierde lid zijn de voorschriften met betrekking tot de aanwezigheid van
openbaar algemeen vormend lager onderwijs omschreven. In dit lid wordt ook tot
uitdrukking gebracht dat het openbaar onderwijs bij uitzondering ook in andere
dan openbare scholen kan worden gegeven. Hiermee wordt verzekerd dat een
regeling voor samenwerkingscholen verenigbaar is met artikel 23 Grondwet.
Voorts bevat het grondwetsartikel waarborgen voor het bijzonder onderwijs, met
name betreffende de vrijheid van richting van het bijzonder onderwijs en de
financiële gelijkstelling van het openbaar onderwijs en het bijzonder onderwijs
dat aan bij de wet te stellen bekostigingsvoorwaarden voldoet. Tenslotte wordt
aan de regering de plicht opgelegd jaarlijks aan de Staten‑Generaal verslag te
geven van de staat van het onderwijs.
Voor de diverse vormen van onderwijs is uitgebreide wetgeving tot stand gekomen,
bij voorbeeld de Wet op het primair onderwijs en de Wet studiefinanciering 2000.